二、教育救助的概念及性质界定

（一）教育救助的概念

1.教育救助的概念

社会保障一般包括社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四个有机组成部分，学术界对社会救助的基本认识具有一定共识性，也就是社会救助是指国家通过立法的方式，对于经济上存在困难，尤其是难以维持其基本生活的公民提供各种形式的援助，以维持其最低生存需要，保障公民生存权利的一种社会保障制度。进一步说，教育救助是社会救助的重要组成部分，是由国家面向贫困学生群体实施的提供生活援助，以帮助贫困学生完成学业的制度。国内许多学者对教育救助的定义林林总总。从总体上看，教育救助的概念大体可分为广义和狭义两个类别。

广义的教育救助，既包括国家对各学习阶段家庭经济困难学生接受教育提供的以经济援助为主的各种扶助，也包括社会组织、单位、个人等其他主体对贫困学生给予的资金或实物资助。任洁琼认为，“教育救助是指国家和社会从物质和资金上对贫困地区和贫困学生所提供在不同学段的援助，以保障适龄人口能够获得受教育的机会”。^[21]吴鹏森认为，教育救助是“指国家和社会对贫困学生从物质上和资金上提供无偿援助的一种社会救助项目，以保障适龄人口平等地享有受教育的机会。与教育扶贫相比较，教育救助侧重于以学生群体为支持对象；与教育资助、学生资助相比较，教育救助倾向于选择性的福利提供，重点关注贫困学生”。^[22]俞德鹏认为，“教育救助制度是指国家、学校、银行以及社会为了保障家庭经济困难学生获得受教育的机会而提供物质救助的制度”。^[23]林莉红等认为，“教育救助也是一种社会救助，既有政府的救助也有社会的参与，社会力量的救助在帮助贫困生就学方面发挥了重要作用”。^[24]

狭义的教育救助，是指国家为帮助家庭经济困难学生顺利完成学业，依法通过学费减免、助学金、助学贷款、勤工助学、困难补助等形式实施的扶助，这种概念等同于教育行政救助，强调教育行政给付或物质帮助。有学者指出，“教育救助是国家为保障适龄人口获得接受教育的机会，从物资和资金上对贫困地区和贫困学生提供援助的社会救助制度”^[25]。狭义的教育救助的概念也直接或间接体现在相关法律法规的规定之中。《社会救助暂行办法》第33条规定：“国家对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，给予教育救助。对在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，以及不能入学接受义务教育的残疾儿童，根据实际情况给予适当教育救助。”同时，《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》第32条也规定：“国家对不同教育阶段的特困人员、最低生活保障家庭成员、低收入家庭成员，以及不能入学接受义务教育的适龄残疾未成年人，分类实施教育救助……”上述条文明确规定教育救助的主体是国家，体现了教育救助的国家责任原则。

广义的教育救助与狭义的教育救助在很多方面存在差异。首先，给付主体不同，广义的教育救助的给付主体除政府外，还包括各种社会力量，如企事业单位、社会团体、其他组织、公民个人等，狭义的教育救助主体仅限于国家（政府）。其次，经费来源不同，广义的教育救助的经费来源于政府财政及社会力量筹资或捐赠，而狭义的教育救助的经费来源以政府财政为主（见图1）。再次，法律关系不同，广义的教育救助重在强调救助，而不区分救助主体的义务差别，既包括基于法律义务而进行的救助，也包括基于道德义务而进行的救助；而狭义的教育救助重在强调教育救助主体之间的权利义务关系，是基于法定的权利义务关系而进行的救助，其法律性特征更加突出。最后，使用语境不同，广义的教育救助概念更多的是教育学学者和社会学学者使用的术语，与“教育资助”存在混用的情形；而狭义的教育救助由于更多地强调政府与贫困公民之间的权利义务关系，多是法学学者使用的术语。

本书主要研究的是社会救助法上的教育救助，因此采用的是狭义的教育救助的概念，即教育救助的责任主体主要是国家，教育救助的对象主要是家庭经济困难学生，其享有获得教育救助的权利，教育救助的方式一般是提供以物质帮助为主的各种援助，教育救助的目标是帮助家庭经济困难学生克服相应学段的教育相关经济困难，顺利完成学业。

2.教育救助与教育资助

根据目前已有研究来判断，一些学者尚不能正确区分“教育救助”和“教育资助”二者之异同^[26]，导致在研究过程中出现概念使用的混乱。虽然不同专业背景的专家对这一问题产生了较为普遍的研究兴趣，但是该问题在理论上并没有得到深入透彻的分析。可以说“教育资助”并非法学意义上的概念，而是教育学或者教育管理领域的概念，其主要包括奖学金、助学贷款、助学金、困难补助、学费减免等教育资助行为，同时也包括社会上的其他一些教育资助行为。而“教育救助”属于社会保障法学研究的范畴，归类于社会救助问题。二者从内涵和外延上均有实质区别，从规范法学的视角深入研究“教育救助”问题，对于真正破解理论研究和实践探索中的瓶颈问题具有重要价值。^[27]2016年12月发布的《教育部办公厅关于进一步加强和规范高校家庭经济困难学生认定工作的通知》中也提出“要正确认识国家助学金、国家助学贷款等解困型资助项目对家庭经济困难学生‘保基本、兜底线’的功能定位，坚决杜绝将‘助学金’变成‘奖学金’或用‘助学金’代替‘奖学金’的行为”。这也是由于实践中概念混淆，导致了将面向家庭经济困难学生群体的具有教育救助性质的“助学金”错误地用于奖励学习成绩优秀的学生的现象。

（二）教育救助的性质

由于教育救助是社会救助的项目之一，因此，我们可以综合对社会救助性质的既有研究，来探究教育救助的性质问题。吴鹏森等提出社会救助是一种法定的、制度化的基于基本人权的公共行动，这种公共行动属于社会再分配领域。^[29]公共问题是任何个人在任何时间任何地点都难以解决的问题，所以需要政府等公共组织凝结公共力量予以解决。^[30]人们已经认识到社会救助不是出于国家或者政府的怜悯和慈悲，而是基于人的基本权利^[31]，因而，社会救助是以政府为主导的多元主体为解决贫困相关问题，以社会再分配为手段，进而维护公共利益而采取的公共行动。有学者指出，“社会救助的性质是行为与活动”^[32]。朱勋克和林莉红等认为社会救助是一种行政行为，具体有三个方面的含义。其一，社会救助是授益行政行为，具体是指社会救助机关依程序授予救助对象合法适当的权益的行为，同时，这种授益行政行为是有限度的，救助内容和救助标准以满足救助对象的基本生活为限。^[33]其二，社会救助是一种单方行政行为，社会救助就是典型的行政给付行为，二者之间形成公法上的债权债务关系，行政主体单方面的意思表示就能决定该行为成立与否。^[34]“给付主体与受领人之间的给付关系多是通过行政行为等单方面形成的，甚至这种关系建立后还要受到行政的广泛干预。”^[35]其三，社会救助是一种以依申请为原则的行为，^[36]即救助机关依申请为救助对象提供生存照顾和服务，依职权给予救助一般只发生在紧迫的情况下。“基于服务型政府的理念，相对人可以向行政主体提出救助的申请，行政主体也可以对符合法定条件的公民主动实施救助，社会救助既可依申请作出也可依职权作出，并不以相对人的申请为必要的程序。不过，在相对人具备申请能力时，应要求其提出申请。因此，绝大多数社会救助行为应依申请而作出。”^[37]

回到教育救助的性质问题，基于上述分析，教育救助作为社会救助的专项救助之一，其本质上应当是为保障特定公民（家庭经济困难学生）社会权利，由行政机关或法律法规授权组织实施的一项授益行政行为。我们可以从以下几个方面认识教育救助的性质。

1.教育救助是以平等保障生存权、受教育权和发展利益为目的的行政行为或授权性行政行为

毋庸置疑，社会救助以“生存照顾”为发端，凭借国家和社会的力量给予特殊群体以生存之所需的援助。“教育权利是所有人类个体—群体普有的一项平等的基本人权，是人类个体—群体的平等的生命权、生存权、发展权、生产权和生活权的平等获得方式、实质内容和现实形态”^[38]，因此，教育权利的实现也需要得到一定保障。当今时代，教育权利已经成为现代社会公民作为社会主体平等地享有现代社会生存、发展条件的根本保证，这种根本性决定了教育权利应该且必须得到公平的保障和实现。教育救助的这种特性也预设了社会救助在保障人权方面应当具有更为广泛的内涵。正如诺奇克所言，“我们拥有某些基础权利，尽管在我们为什么拥有这些权利这一点上却语焉不详。”^[39]因具体情况不同，教育救助在某些情况下具有行政行为性质，而在特定情况下具有授权性行政行为的性质。

之所以说教育救助是一种行政行为，是因为教育救助具备了构成一种行政行为的要件。教育救助是“以实现教育公平为目标，由政府充当资助责任主体，其他组织或个人充当辅助资助主体，为经济弱势群体提供经济资助或者可以通过经济方式体现的其他资助，以确保该群体与社会整体相比具有平等的教育机会，并在受教育过程中持续性地拥有实现教育权利的经济能力”^[40]。这里不难看出，政府是社会救助的最主要主体，承担教育救助责任，履行教育救助相关行政义务，行使相应行政权力，在教育救助法律关系之中成为行政法学意义上的行政主体。^[41]因此，由行政机关直接实施的教育救助当然是一种行政行为。例如，《西宁市人民政府关于印发西宁市贫困家庭大学生资助实施办法的通知》（宁政〔2016〕63号）规定，西宁市政府面向“本市城乡居民最低生活保障家庭和建档立卡贫困户中考入普通高等院校接受全日制本科、专科或高等职业教育的学生”实施教育救助，由申请人或申请人家长向户籍所在地乡镇（街道）人民政府（街道办事处）或社会救助、农牧扶贫经办机构提出书面救助申请。再如，《北京市社会救助实施办法》第25条规定，户籍所在地乡镇人民政府、街道办事处负责面向“最低生活保障家庭成员、特困人员、低收入家庭成员”发放高等教育新生入学补贴。显然，以上由行政机关在其职权范围内具体实施的教育救助行为是一种行政行为。

在更多的情况下，教育救助是一种授权性行政行为。在实践中，实施教育救助具体行为的主体除了行政机关以外，还包括学校，特别是高等学校。《社会救助暂行办法》第36条规定了申请教育救助应当向就读学校提出，学校按照规定程序审核、确认，实施救助。这就引申出一个问题，即学校是教育救助金形式上的交付者，还是具有给付批准权的被授权行政主体？依据行政主体理论，法律、法规可以授予一些具有公共职能的组织以行政主体的法律地位，使其成为授权性行政主体，因此除国家行政机关之外，还有一些特定组织可以因为授权而成为授权性行政主体。^[42]被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位，它们可以自己的名义行使所授职权，并对外承担法律责任。虽然《社会救助暂行办法》对于学校在教育救助中的主体地位和职权并没有明确规定，但是根据行政机关发布的相关规范性文件可以判断学校不仅是教育救助金交付的主体，而且是决定是否给付的主体。以高等教育阶段助学金给付为例，助学金资金来源于中央财政拨款，由地方财政部门联合教育部门根据中央的拨付向高等学校发放助学金款项，由高校认定学生是否符合救助条件，并按照相应程序给付。《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发〔2007〕13号）规定：“各学校要把资助家庭经济困难学生作为工作重点，实行校长负责制，设立专门的助学管理机构，具体负责此项工作。”此外，《教育部等六部门关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》规定：“各高校要健全认定工作机制，成立学校学生资助工作领导小组，领导、监督家庭经济困难学生认定工作。”《教育部办公厅关于进一步加强和规范高校家庭经济困难学生认定工作的通知》进一步规定：“学校学生资助工作领导小组领导、监督家庭经济困难学生认定工作，学校学生资助管理机构负责组织、审核和管理全校的认定工作，院（系）认定工作组具体负责组织、审核本院（系）的认定工作，年级（专业）认定评议小组负责民主评议工作。各高校要将班级辅导员（班主任）、院（系）资助工作负责人作为认定工作的主要责任主体，理清岗位职责，建立问责机制。”《普通高等学校学生管理规定》第12条第3款规定：“学校应当按照国家有关规定为家庭经济困难学生提供教育救助，完善学生资助体系，保证学生不因家庭经济困难而放弃学业。”以上规定，实际上明确了在高等教育阶段的教育救助主要由高校负责实施，高校在认定工作中实际掌握着教育救助是否给付的决定权，所以，学校可以因授权而成为行政主体，行使授权范围内的行政职能，^[43]能够反映出教育救助是一种授权性行政行为。但这种授权也存在明显瑕疵，即授权的依据并非法律、法规，而是其他规范性文件，这一问题将在后文中具体探讨。

在学前教育阶段、义务教育阶段、高中阶段的教育救助与在高等教育阶段的教育救助情况有所不同，由于《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》（财教〔2010〕356号）和《教育部办公厅关于进一步规范义务教育阶段家庭经济困难学生生活补助工作的通知》（教财厅函〔2019〕20号）等规范性文件，对于在义务教育阶段和高中阶段实施教育救助过程中学校的职责权限规定较为抽象，导致各地对于教育救助的具体规定有所不同，主要分为两种情况。

第一种情况是由学校作为教育救助具体行为的审核决定主体，其教育救助行为具有授权性行政行为性质。在实践中，一些地方的中小学实际履行着教育救助的具体职能，如《江西省义务教育阶段学校家庭经济困难寄宿生生活补助管理办法》规定：“学校根据教育、财政部门分解的贫困寄宿生生活补助名额及金额，参照贫困寄宿生档案库情况将名额分解到年级和班级，由班主任宣读补助政策，组织科任教师、宿舍管理员和学生评议，确定补助对象。”

第二种情况是由教育部门负责教育救助的审核、确认，学校作为协助实施的单位，这种教育救助行为应当是一种行政行为。如《上海市社会救助条例》第37条和《甘肃省社会救助条例》第35条均规定了学前教育、义务教育、高中教育（含中等职业教育）阶段的教育救助申请，由学校报主管的教育部门审核、确认；普通高等教育阶段的教育救助申请，由学校按照国家和本市有关规定审核、确认。^[44]在上述地区的具体实践中，学前教育阶段、义务教育阶段和高中阶段的教育救助主要由学校负责受理申请并进行初审，由教育部门负责教育救助对象的最终审核认定。

至于民办学校实施的教育救助，现行《社会救助暂行办法》并未明确规定。但是根据相关法律法规及教育部门的公开信息，可以推断出民办学校实施的由国家财政性经费支持的教育救助行为具有授权性行政行为性质。2021年修订的《民办教育促进法实施条例》（2021年9月1日生效）第39条第2款规定：“各级人民政府应当保障民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待、参加先进评选，以及获得助学贷款、奖助学金等国家资助等方面，享有与同级同类公办学校的受教育者同等的权利。”也就是说民办学校可以实施国家的教育救助行为，但是这种教育救助是附条件的。根据《学生资助资金管理办法》第13条和第14条的规定，对在经教育部门依法批准的民办学校就读的符合免学杂费政策条件的高中阶段学生，按照当地同类型公办学校标准给予补助。同时，根据全国学生资助管理中心公布的《高校本专科学生资助政策问答（2016版）》内容显示：“按照国家有关规定规范办学、从事业收入中足额提取4-6%的经费用来资助家庭经济困难学生的民办高校与独立学院，它们招收的全日制本专科（含高职、第二学士学位）学生，符合国家规定条件的，可以享受国家的资助政策。”^[45]现有的法律法规对于民办学校实施教育救助的规定比较模糊，从理论上讲，在满足特定条件的情况下，民办学校可以参照公办学校实施由国家财政性经费支持的教育救助行为，这种行为具有授权性行政行为的性质，而其他情况的教育救助（如民办学校用自筹经费设立的教育救助）则属于社会公益救助的范畴。

还存在一种特殊情况，即由县级学生资助管理中心负责实施的教育救助行为，这种行为属于授权性行政行为。根据《教育部、财政部关于要求县级教育行政部门成立学生资助管理中心的紧急通知》（教财〔2007〕14号）要求，各县（市、区）教育行政部门成立学生资助管理中心负责辖区范围内的教育救助。从性质上看，各县级学生资助管理中心并非行政机关，而是具有公共职能的事业单位，其实施的教育救助行为也是一种授权性行政行为。关于这种授权的合法性，将在后文中具体论述。在实践中，生源地助学贷款的办理一般是由家庭经济困难的普通高校新生在入学前向其家庭户籍所在县（市、区）教育局学生资助管理中心提出申请，由县（市、区）教育局学生资助管理中心负责实施教育救助。此外，各县级以上人民政府根据经济社会发展情况和本地实际，进一步完善教育救助方式，这些教育救助项目一般也是由当地学生资助管理中心具体负责实施。如《宝鸡市人民政府办公室关于印发宝鸡市学前一年免费教育实施办法的通知》（宝政办发〔2011〕127号）规定符合家庭经济困难资助条件的幼儿家长持相应证明材料，到县（区）学生资助管理中心提出申请，经审核批准后，享受相应教育救助。

2.教育救助是一种以物质给付为主要内容的授益性行政行为

教育救助是一种授益性行政行为，在教育救助过程中行政主体（授权性行政主体）为行政相对人设定权益或免除义务。^[46]例如，高校为家庭经济困难学生发放奖学金或者减免其学费负担，这种行为是设定或证明权利或者具有法律意义的利益的行为^[47]。“现代行政对于行政相对人而言，并不都是一种带来不利后果（如行政处罚、行政强制等）的管理行为，在许多方面，还是会给行政相对人以有利后果（如行政许可、行政奖励等）。”^[48]在实施方式上，教育救助通过单向的利益转移形式实现国家对家庭经济困难学生的救助，以充分保障公民平等地享有教育权利。实施教育救助是国家（政府）的应尽义务，接受救助是家庭经济困难学生享有的一项权利，同时，接受教育救助的权利并不以学生履行一定的义务或者支付一定的金钱代价为条件。“国家向受助者提供的食物、衣服、金钱和住所，向无力承担学费的人支付教育费用，向看不起病的人提供医疗援助，甚至是向面临经营困难的企业提供的补贴等等，其实只是借‘国家之手’对以财政为名的公共财富进行的再次分配而已”。^[49]从这种意义上讲，教育救助是社会财富的再分配，体现了社会公平原则。作为一种授益性行政行为，其撤销与废止必须遵循信赖保护原则。在日本，“社会保障给付实行数年后，给付的违法性被明确或依行政职权给付被取消时，若依据依法行政原理，当然是要取消违法的给付，但从保护行政相对人的生活、信赖的角度出发，则需要对给付的取消进行限制或谋求其他的救济手段”^[50]。在德国《社会法典》中，也规定了在授益性行政行为的撤销、废止方面需要对接受给付当事人的信赖利益予以保护。^[51]

教育救助给付是以物质给付为主要内容的行政给付。有学者指出行政给付（也称行政物质帮助）是指政府通过给予公民法人利益和便利等方式实现行政目的的活动，行政机关依法对特定的相对人提供物质利益或与物质利益有关的权益的行为。这里的“物质权益”主要表现为给付相对人一定数量的金钱、实物或其他物质利益；“与物质有关的权益”的表现形式很多，如让相对人免费入学接受教育。^[52]行政给付是社会权实现的行政过程，同时也是福利国家的制度实践结果。《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》第3条规定：“……保障公民在依靠自身努力难以维持基本生活的情况下，依法从国家和社会获得物质帮助和服务。”而在获得物质帮助和服务的过程中，由政府代表国家作为行政给付机关具体实施的行政行为通常被称为行政给付行为^[53]。教育救助作为行政给付的一种必须有相应给付的内容，教育救助的根本出发点是保障家庭经济困难学生顺利完成学业，所以教育救助行政给付的内容主要是经济上、物质上的给付，是以物质权益或者与物质权益有关的权益，如助学金、学费减免、困难补助等，勤工助学以及其他形式的帮扶行为，从本质上说也是物质性给付。除物质性给付外，随着社会的发展，相对贫困下教育救助内容的发展，对贫困学生提供的心理援助、就业援助、技能援助以及其他非物质性给付，也应成为教育救助的内容组成部分。物质给付的主体是国家，具体是由行政机关代表国家实施，行政机关是通过给付行政直接对救助对象施以救助行为。实践中物质给付的资金来源主要为国家财政，这里既包括中央财政的拨款，也包括地方政府的财政拨款。

3.教育救助是一种面向特定群体以依申请为原则、依职权为例外的行为

教育救助的对象是特定的，并非面向所有学生，必须满足法律设定的条件才能成为救助对象。在启动程序上，教育救助以相对人申请为原则，以行政主体依职权主动实施为例外。也就是说是否申请教育救助属于当事人的权利，教育救助机关不得强制，通常情况下，是由申请人向教育救助机关提出救助申请，教育救助机关依职权直接向特定对象实施教育救助属于例外情形。理论上，依申请的行政行为由行政相对人向行政机关主动提出申请从而启动行政行为，行政主体依据该申请实施的具体行政行为，称为被动行政行为或消极行政行为。^[54]一方面，教育救助作为公民教育权利对国家的一项义务性要求，所有学生均享有国家履行教育救助给付义务的请求权，因此，家庭经济困难的学生或其监护人可以主动向所在学校提出给付申请，而学校在法律规定的职权范围内决定是否给付。《社会救助暂行办法》第36条规定了申请教育救助应当向就读学校提出，并未明确提出申请的主体，但各地方出台的地方性法规、规章作出了较为明确的规定。如《广东省社会救助条例》第42条规定了学生（监护人）应当按照相应的救助项目向就读学校提出申请。各地出台的相关地方法规、地方政府规章以及规范性文件，一般都规定了各学段的教育救助是由学生或其监护人向学校或主管部门提出申请。另一方面，只要学生符合教育救助给付的基本条件，所在的学校或行政机关就有义务向其提供救助。由于行政给付是一种典型的非强制行政行为，是一种基于同意而不是基于强制的行政行为，其最终目的不在于管理或规制，而在于激励和促进救助对象自立自强，因此，必须充分尊重受助学生的选择权，学生有权放弃受救助的权利，教育救助给付程序也必须充分尊重学生的人格尊严等权利。

在特定情况下，教育救助机关可以依职权直接向特定对象实施教育救助。在满足一定条件的情况下，即在当事人申请存在困难，且救助机关掌握的材料足以证明当事人符合救助条件的情况下，教育救助机关可以不经申请而直接向家庭经济困难学生提供教育救助。例如，在新冠肺炎疫情防控期间，一些地区面向受疫情影响的家庭经济困难学生主动实施了教育救助，《四川省教育厅关于进一步做好新冠肺炎疫情防控期间高校学生资助工作的通知》（川教函〔2020〕68号）要求各学校主动开展疫情期间的教育救助，准确摸排家庭经济困难学生疫情信息，对家庭经济困难学生和因疫情影响导致家庭经济困难的学生，采取减免学费、发放临时困难补助、给予慰问金、补助网络教学流量费用、优先推荐勤工助学岗位等方式，保障其基本的学习生活需求；对本人或其直系亲属确诊感染新冠肺炎的学生，给予一次性慰问金；对建档立卡贫困家庭、低保、特困救助供养、残疾和孤儿等特殊困难学生，给予一次性临时困难补助；对因疫情影响导致家庭经济困难且未享受国家助学金的学生，根据其困难程度给予校内助学金资助。还有一种情况救助机关可以主动实施教育救助，对于《社会救助暂行办法》第33条明确规定的应当实施教育救助的群体，即“在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员”，教育救助机关可以依职权实施救助。如根据《琼海市义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生生活费补助实施细则》（海府办〔2018〕10号）第8条、第10条、第11条的规定，由市扶贫办负责汇总各镇提供的义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生及其成员基本信息、动态调整信息给教育局，市教育局根据市扶贫办复核反馈的义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生信息，在乡镇、村委会进行不少于5天的公示，公示无异议后，把义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生在校情况信息进行归类，反馈给学生就读学校，学校给学生或家长确认，而无须当事人申请。