第二节 中国金融改革开放的现实逻辑

一 改革的背景

40年前的中国金融环境，是由当时的中国国情决定的。综观改革开放前夕我国的经济状况，便可以发现改革的必要性。彼时的中国经济基础薄弱，1978年，中国的经济总量占全球的1.8%，人均GDP只有384美元；没有一家私营企业，全部都是国营企业，却没有一家能够位列世界五百强。资金分配和流通在高度集权和彻底计划经济模式下充满计划色彩，资金运行采用自上而下的统一管理和集中分配，这种模式与社会生产力发展的要求不相适应，不能充分发挥社会主义制度的优越性。统筹过多，就会忽视商品和市场的作用，不利于基层金融机构发挥主动性、积极性。

1978年底，党中央召开十一届三中全会，决定把工作重心转向经济建设，这一伟大的历史转折，彻底改变了中国人民的命运。1979年10月4日，邓小平作为中国经济体制改革和金融体制改革的总设计师，指出银行不应该仅仅当会计，而应当发挥发展经济、革新技术的杠杆作用，把银行办成真正的银行，继而拉开了中国银行业改革的序幕，吹响了打破“大一统”银行体系的号角。

邓小平提出现代经济的核心是金融，金融体系的完善及正常运行对国民经济发展发挥引导和推进作用。金融是服务业，要服务于工商企业，百业兴则金融兴，百业枯则金融亡。中国采用渐进式方式取得了经济体制改革公认的成功，中国金融在这一过程中，发挥着特殊的支持作用，甚至是关键性的作用，也体现了有中国特色的渐进式金融改革。

二 改革开放的路径

以改革开放的元年1978年为起点，我国法制、财政、金融、教育各领域都发生了急剧变化。金融作为现代经济改革的重心，其改革自然是重中之重。过去40年我国金融改革开放的路径可以分成以下四个阶段。

（一）准备与起步阶段

1978～1984年，一场以制度调整为主的框架“革命”展开了。这一阶段，金融改革从放权让利入手，为实现“以计划为主，市场为辅”的目标，对金融体系和结构进行了诸多调整，主要表现为金融机构开始多元化，二级银行体制逐步建立，资金配置制度相应调整等。

金融机构由一元化转向多元化，按产业设置专业银行，出现了以产业分工为主要特征的专业银行机构。中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行相继于1979年恢复成立或独立运营，并各自依照指定的业务领域倾向，分别对农村、外贸、基建承担主要信贷责任，成为国有专业银行。此时，还成立了国家外汇管理局，与中国银行对外两块牌子，对内一个机构。直到1982年8月，各行相继开展外汇业务，为统一管理，国务院将国家外汇管理局并入中国人民银行。1983年9月17日，国务院做出了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，决定成立中国工商银行，承办原来由中国人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。中国工商银行于1984年1月1日正式成立，这也意味着中国人民银行摆脱了过去既是裁判又是运动员的矛盾处境，成为真正的中央银行，行使中央银行职能。1980年，第一家城市信用社在河北省挂牌营业，并很快在全国引发了组建城市信用社的高潮。随着城市非国有经济的发展，城市信用社在中国的城市中迅速普及，在最热的年份中，其总数曾高达5000余家。其他金融机构，如中国国际信托投资公司、中国投资银行分别于1979年、1981年设立，中国人民保险公司于1984年从中国人民银行分出。1981～1984年，全国共建立了13个地方性非银行金融机构，形成了由中央银行领导的利益相对独立的四大金融主体以及其他多元的金融机构组成的金融体系。

银行体制由单一制转向二级制。由于金融机构多元化，在中国工商银行成立之后，中国人民银行不再直接经营商业银行业务，而是独立行使信贷管理和货币发行权，在制度安排上实行了信贷与发行分开。中央银行地位的确立，使中国人民银行在货币政策的制定和贯彻执行上拥有了更大的自主权与发挥空间，这不仅是我国金融机构体系变革的一个重要标志，同时也保障了经济秩序和金融秩序的稳定，促进了经济改革和经济建设顺利发展。

资金配置制度由统存统贷过渡到存贷差额包干。“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”的体制使各级银行不再处于指令性计划下单纯执行者的被动地位，拥有了在完成存贷差额计划的前提下发放贷款的自主权。虽然这一信贷资金管理体制也不能将中国人民银行和各专业银行之间的资金完全分开，但有助于调动基层银行组织存款用好贷款的积极性，使派生存款过程在存贷挂钩的基础上得以展开，也增强了派生存款机制的作用，基层银行开始具备一定的货币创造能力。这一阶段金融资源配置制度的改革与调整主要为经济改革服务。

制度变革的起步阶段，虽然设立了新的机构，但运行过程仍遵循旧有机制。随着经济改革的继续及金融的发展，旧有机制不再能满足改革的需求，要彻底扭转这种格局，就需要进一步深入探索。

（二）转变与探索阶段

1985～1996年，经济领域提出“有计划商品经济”和“国家调节市场，市场调节企业”的改革目标，金融体系的各个方面也开始纳入改革行列，完善基本制度，丰富金融层次，货币市场、资本市场、保险市场初具规模，调控趋于间接化，金融改革步入市场化轨道。

多元的金融组织机构得到发展。第一，多层次银行体系逐步形成，银行的经营水平和服务能力大幅提高，表现在涌现了一批新兴的股份制商业银行，包括交通银行、招商银行、中信实业银行等，银行间竞争势头不断增强；第一批非银行金融机构也开始发展，如农村信用社、城市信用社、城市商业银行等，对我国银行体系进行了必要补充；1994年成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行，通过将政策业务与商业金融分离，为商业银行减压减负。多层次银行体系的形成，既方便了基层人民的生活，为农民提供了更便捷的服务，也更广泛地吸收了社会剩余资金。第二，多元化保险市场发展步伐加快，如中国人民保险公司于1980年恢复国内保险业务，但一直“营养不良”，发育迟缓；1988年，陆续设立了中国太平洋保险公司、中国平安保险公司两家全国性保险公司以及新疆建设兵团农牧业保险公司、天安保险股份有限公司、上海大众保险有限责任公司等区域性保险公司；1996年，中国人民保险公司改组为中国人民保险（集团）公司，下设中保财产保险有限公司、中保人寿保险有限公司、中保再保险有限公司3个专业子公司，保险的范围逐渐扩大，内容也更加具体。此外，信托投资公司、财务公司及各种外资银行也纷纷设立并逐步得到规范，丰富了我国的金融组织体系。伴随着一、二级金融市场的初步形成，证券经营机构的雏形开始出现，1988年，中国人民银行下拨资金，在各省组建了33家证券公司，极大地丰富了我国的资本市场。

金融市场从无到有，资本市场、货币市场、保险市场全面启动。我国资本市场一直都有其存在的潜在市场。债券市场方面，1981年，为了弥补财政赤字，国家恢复发行国库券；1983年，为了补充资金来源，一些国有银行发行了金融债券，政策性银行也相继发行了自己的债券，部分金融机构为偿还不规范证券回购形成的债务，经中国人民银行批准还发行过特种金融债券；1993年中国人民银行为调控市场资金余缺发行了融资债券。股票市场方面，由于没有公开的交易柜台，股票私下交易曾一度猖獗，投机、欺诈行为更是泛滥。为解决股票亟待流通的问题，上海、深圳分别于1986、1988年开始试办股票公开柜台交易，成功解决了股票交易的一时之需，但随着市场需求逐步扩大、复杂，这种柜台制度设计的缺陷开始暴露，尽快建立集中的股票交易场所的要求变得极为迫切。以1990、1991年分别成立上海、深圳证券交易所为标志，中国股票交易市场开始步入规范发展阶段。此外，国有企业、财政体制和投融资制度的改革，在当时客观上促进了货币市场的形成和发展。我国票据市场出现较早，但发展很慢，直到1986年中国人民银行对专业银行以贴现形式买进未到期票据，正式开办商业票据再贴现业务，票据承兑贴现市场才初步形成。之后，1987年底，全国主要城市和地区都开放和建立了无形或有形的同业拆借市场；1990年3月，《同业拆借试行管理办法》规范了拆借市场；1996年，放开同业拆借资金利率上限限制，并形成了全国银行间同业拆借利率（CHIBOR）。同业拆借市场、国债回购业务和大额可转让定期存单的出现，再次发展、壮大了我国货币市场。1996年正式实施的《中华人民共和国票据法》，对票据行为及法律责任进行了原则性规定，使商业汇票成为企业重要的融资渠道、中国人民银行进行经济结构调整的重要信贷政策工具，票据的再贴现日益成为央行重要的货币政策操作工具。

外汇市场随着对外开放的不断扩大而发展。1985年12月，我国第一个外汇调剂中心在深圳特区设立，标志着我国外汇市场的起步。从各省、自治区、直辖市、经济特区各自为营的外汇调剂中心到外汇调剂公开市场，再到1994年4月18日中国外汇交易中心暨全国银行间同业拆借中心在上海成立，我国外汇管理体制也经历了由官方汇率与调剂汇率并存的双轨制向汇率单一化、市场化演进，由外汇留成与上缴向银行结售汇转变，由“宽进严出”向均衡匹配的管理思想转化的过程。1996年底，人民币经常项目实现可兑换，同时资本项目可兑换程度也在不断提高，外汇管理体制改革的不断深化取得了一系列突破性进展。

金融宏观调控由直接调控向间接调控过渡，由单一的行政调控向运用市场化运作机制过渡。资金配置制度由统存统贷过渡到存贷差额包干，再过渡到差额控制和实存实贷，不再单一地盯住指标管理，而是过渡到资金管理。随着金融市场的简单粗放的“贷款规模”管理开始淡出市场，三大政策工具登上舞台，金融调控逐步走向间接化与市场化，央行调控更得心应手。

这一阶段，我国在向市场金融体系的转变过程中进行了卓有成效的探索，为迈向市场金融体系奠定了基础。

（三）调整与充实阶段

经过前20年的发展，中国金融体系从无到有建立起来并飞速发展，但发展的过程中难免“鱼龙混杂”出现问题，为长远发展计，在1997～2012年这十五年里，中国金融改革在前期小幅量变的基础上，发生了质的飞跃，金融市场以及各金融机构经过自身的不断调整与充实，逐渐变得成熟，尤其在2001年底加入WTO后，在逐步对外开放的过程中，我国金融业的国际竞争力更是显著提升。

建立资产管理公司，进行金融不良资产剥离。1999年末，工行、农行、中行、建行四大国有银行不良贷款总额约3.2万亿元，为剥离、降低四大国有银行的不良资产，1999年相继成立了信达、东方、长城、华融四家资产管理公司，利用其专业优势和特殊的法律地位，通过债务重组、上市、拍卖等市场化手段，最大化四大国有商业银行不良资产的价值回收，改善国有商业银行的资产负债情况，经过1999年、2004年、2005年三次大的剥离，共剥离不良资产金额约2.2万亿元。

国有银行商业化股份制改革被提上议程，并逐步实施。1997年爆发的亚洲金融危机给我国脆弱的金融体系敲响了警钟，但1998年特别国债的发行、1999年资产管理公司的成立等行政手段并未取得理想效果。2003年十六届三中全会明确国有商业银行要进行股份制改造，国有商业银行股份制改革全面提速。中央汇金投资有限责任公司成立之后，分别对四大行进行政府注资，通过财务重组的方式消化国有银行历史包袱，改善财务状况。注资后于2004年，通过四大资产管理公司再次剥离中行、建行不良资产。立足于四大行各自股份制改造的不同特色，并在国家外汇注资等系列政策支持下，通过财务结构重组，交行、建行、中行、工行、农行于2010年7月底前，完成成立股份制有限公司、引进战略投资者、公开发行上市等股份制改造计划，至此，国有银行股改上市圆满完成。

资本市场开始新的改革——股权分置改革和证券机构重整。我国资本市场发育较晚，经验不足，长期以来处于混乱、低迷的状态，无法发挥应有的“融资”“定价”功能，1999年“国有股配售”和2001年“国有股市场价减持”的改革均因设计漏洞而未能顺利推出。2005年，“股权分置”改革方案出台，由于前期进行了较为充分的准备估计工作，此次改革收效明显，不仅有效改善了资本市场“同股不同权，同股不同价”的制度缺陷问题，而且为股市发展注入一剂“强心针”，终结了漫漫“熊”途，在某种程度上成就了“中国股市盛宴”。资本市场的发展拓宽了企业融资渠道，直接融资比例的上升加速了“金融脱媒”进程，也起到了提高银行中间业务收入的溢出效应。在股权分置改革的同时，我国的证券经营机构经历了再一次的注资、重组、上市等，整体实力大大加强，资本市场的投资者结构也得到较大改善。随着保险资金、社会保障基金、证券投资基金、私募基金渐次进入，以及合格境外机构投资者（QFII）的引入，机构投资者逐渐成为中国资本市场中最活跃的中坚力量。

金融业对外开放步伐进一步加快，人民币汇率制度不断完善，内地与香港的金融合作不断深化。加入WTO后，中国承诺允许更多的外资金融机构进入中国经营，2003年，国内成立了首家合资基金管理公司——招商基金管理有限公司。国内外投资者境内外投资的限制逐步放松，如2002年合格境外机构投资者（QFII）获批，开创了外国投资者直接投资中国证券的路径，而2007年，合格境内机构投资者（QDII）启动，开创了我国投资者直接投资境外证券市场的新渠道。汇率制度和外汇市场的改革持续推进。根据“自主性、可控性和稳定性”三原则，从2005年7月开始，恢复实行以市场供求为基础、参考一篮子货币计算人民币多边汇率指数的变化、有管理的浮动人民币汇率制度，进行汇率制度的进一步改革；同时，外汇市场改革启动，在外汇市场的产品、市场参与者、交易机制等方面进行了一揽子调整。中国对外开放的重要渠道是香港，无论是2003年CEPA[1]的签署，还是2006年开放内地企业赴香港发行人民币债券的通道，香港在建设人民币金融中心的发展路程上发挥了重要作用，功能从引进外资和对外贸易的通道转向成为中国企业和金融业“走出去”的重要通道，巩固了香港的国际金融中心地位。

货币政策操作日臻成熟。改革开放以来，我国经济在经历了1985年、1988年、1994年、2003年通货膨胀以及1997年通货紧缩的考验之后，货币政策体系日渐完善，操作手段更加灵活。伴随着票据市场、债券市场、外汇市场的发展，从最初指令性的贷款规模管理到多管齐下、综合运用存款准备金率、再贴现率、公开市场操作以及存贷款利率等市场化工具，央行货币政策调控方式变得更加多样化、间接化。当前我国经济形势较为复杂，由通胀与经济偏热并存开始向通胀与经济回落并存的矛盾状态转化，宏观调控由“双防”过渡为“一保一控”，央行在货币政策操作过程中从2007年“从紧”态势逐步审时度势向“适度从紧”“总量从紧，定向松动”演变，并配合稳健的财政政策，共同对宏观经济予以灵活调控，利率市场化进程加快以及汇率机制的改革为政策顺畅传导提供了良好环境，保证了执行力度。

分业监管体制形成。前一阶段分业经营的主流格局迫切要求对银行、证券、保险分而治之，以提高监管效率，降低经营风险。继1992年、1998年分别成立中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会之后，为更加适应防范金融风险的需要，2003年中国银行业监督管理委员会成立，至此，形成了“一行三会”的金融调控监管格局，银监会、证监会、保监会“三驾马车”分别对银行业、证券业、保险业实施外部监管。

（四）丰富与规范阶段

2012年至今，中国经济改革在稳定增长的诉求下缓慢推进。十八大后开始强调全面深化改革开放，体现为金融领域的市场化、国际化、多元化进程的推进，金融市场不断丰富、多元和开放，货币政策框架开启由量到价的转型。

利率市场化改革取得重大进展，银行利率市场化浮动基本实现，金融市场基准利率得到培育，中央银行利率调控体系不断完善。存贷款利率方面，2012年6月，央行首次允许人民币存款利率上浮，意味着我国利率市场化进入了实质性的攻坚阶段；2013年7月，央行全面放开金融机构贷款利率管制，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平，人民币贷款利率开始市场化浮动；2015年10月完全放开人民币存款利率浮动上限，标志着利率管制全面放开。金融市场利率体系建设方面，打造利率走廊，重视由上海银行间同业拆放利率（SHIBOR）、国债收益率曲线和贷款基础利率（LPR）等基准利率构成的利率体系。央行综合采用公开市场操作、中期借贷便利（MLF）等新型结构性工具、存款准备金率、存贷款基准利率、宏观审慎评估体系（MPA）等考核工具，完善利率调控体系。

汇率市场化改革深入推进，按照主动性、可控性和渐进性原则，人民币汇率形成机制不断完善。延续2005年汇改“实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度”的方向，人民币汇率浮动幅度稳步扩大，体现在从2012年4月到2014年3月，银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价浮动幅度由1%扩大到2%。中间价报价日益反映市场供求变化，2015年8月11日起，完善人民币兑美元汇率中间价报价机制，提出中间价报价要参考上日收盘汇率；2015年12月，CFETS人民币汇率指数发布，为市场观察人民币汇率提供了量化指标，逐步形成了“参考上日收盘汇率+一篮子货币汇率变化”的双参考定价模式。2017年5月，中间价报价模型引入“逆周期因子”，形成“收盘汇率+一篮子货币汇率变化+逆周期因子”的人民币兑美元汇率中间价形成机制。此外，外汇市场基础设施不断完善，参与主体不断丰富，外汇市场自律机制建设稳步推进。

金融市场体系建设持续完善，多层次资本市场逐步建立。民营资本进入银行业，多层次的银行体系逐渐构建，截至2017年6月，已有17家民营银行获准开业。新三板的推出和完善为中小企业投融资提供了更多渠道，2013年起，做市转让、市场分层等制度变革不断推出，迅速将新三板带入“万家时代”。金融市场产品不断创新，如创新推出绿色金融债券、SDR债券、扶贫社会效应债券、国债期货、标准债券远期等金融产品，开展高环境风险行业环境污染强制责任保险、“两权”抵押贷款、投贷联动试点。在制度建设方面，国务院出台保险“新国十条”，实施商业健康保险税收优惠政策、企业年金和职业年金个人所得税递延纳税优惠政策、地震巨灾保险制度；国务院印发资本市场“新国九条”，出台上市公司退市制度，开展优先股试点，全国中小企业股份转让系统在全国推广，多层次资本市场建设有效推进。金融市场不断丰富，基本实现了健康化、规范化和专业化，更好地发挥了对实体经济的支撑作用。

金融开放不断取得新进展，获得国际市场认可。一方面，人民币国际化的程度稳步快速提高，基础设施不断完善。交易结算货币方面，2015年10月，人民币跨境支付系统一期（CIPS）正式上线运营。截至2018年3月底，CIPS境内外参与者包括31家直接参与者和695家间接参与者，实际业务范围延伸到148个国家和地区，已与30多个国家签订双边本币互换协议，人民币国际合作成效显著。2018年1月，人民币成为全球第五大支付货币，在国际支付市场占比保持在2%左右。储备货币方面，2016年10月，人民币正式加入SDR货币篮子，是人民币国际化的重要成果。至2018年一季度，超过60个境外央行或货币当局将人民币纳入其外汇储备。人民币在“一带一路”沿线国家的使用度和接受度不断提高。人民币国际化逐步从“经常项、负债型（即境外居民和机构持有人民币资产）”为主向“经常与资本项并重、负债与资产型并重”转变。另一方面，金融市场对外开放的步伐也不断提速。QFII（合格境外机构投资者）和RQFII（人民币合格境外机构投资者）扩容并进一步放开，沪港通、深港通、债券通相继开通实施，我国货币、股票、债券市场与国际市场联系更加紧密。2017年6月，摩根士丹利资本国际公司（MSCI）宣布，从2018年6月开始将中国A股纳入MSCI新兴市场指数和全球基准指数。

货币政策调控更加灵活精准。在国内经历2013年同业流动性紧张之后，货币政策工具逐步取代外汇占款成为基础货币供给的主渠道，央行分别先后推出了短期流动性调节工具（SLO）、临时流动性便利（TLF）、常备借贷便利（SLF）、中期借贷便利（MLF）、抵押补充贷款（PSL）等流动性调节工具。此外，定向降准凭借降准提供的资金期限长且成本低的特点逐渐成为传统准备金率调整的重要补充，2014年4月至2018年7月，央行共实施近10次定向降准，机构范围不断拓展，为促进银行业金融机构支持“三农”和小微企业发展增添了持续的动力。

金融监管思路从机构监管向功能监管转变，风险防范能力和监管要求进一步提升。2017年7月召开第五次全国金融工作会议，将强化监管提升到金融工作开展的重要原则高度，制度上建立国务院金融稳定发展委员会，强调对监管者的问责。2016年起，央行推出了覆盖资本和杠杆、资产负债、流动性、信贷政策执行情况等七个方面的宏观审慎评估体系（MPA）。MPA侧重综合性地评估金融机构，指标更加系统化，同时由“量”评估到“量价兼顾”。第二代偿付能力监管制度体系整体框架的发布、《证券公司分类监管规定》的出台、互联网金融行业自律组织的成立，以及互联网发展顶层制度设计等金融监管措施的不断出台，突出了对金融消费者、金融投资者合法权益的保护。