三、行政争议实质性解决的基本路径

在33个样本案例中，最终采取判决方式实质性解决行政争议的有11件(“皖案8”还采取了判后协调方式)，采取协调化解的有22件(“皖案7”为诉前调解)，少数案件还运用了出庭应诉、司法建议等辅助机制，具体化解路径数比如表2所示。鉴于样本案件数量有限，加之各地遴选发布过程中带有相应的区域偏好，因而判决与协调之间1:2的悬殊比例未必能够证明协调方式在任何时候都更加有效。相反地，作为《行政诉讼法》修订中“最为丰富和最有特色的内容之一”，行政诉讼判决修改标志着“‘单向度’的行为诉讼转向‘多向度’的关系诉讼”1，理应在实质性解决行政争议的过程中拥有广阔的适用空间。

(一)通过判决的精准适用实质性解决行政争议

在11个以判决方式实质性解决行政争议的样本案件中，主要体现为确认违法判决和具有明确指引性的给付类判决的精准适用。

在行政诉讼类型体系中，确认诉讼具有明显的补充性特征。确认诉讼相对于撤销诉讼和给付诉讼的后备性特质，决定了作为其最终结论的确认违法判决也是一种稀缺性方式。“最高法案4”(即“最高法88号指导案例”)和“沪案3”都是采取确认违法判决实质性解决行政争议的典范。“最高法案4”历经一审维持判决、二审维持原判、指令再审、再审驳回诉讼请求判决、驳回再审申请等近二十年的复杂诉讼过程，诸多判决之所以没有能够使当事人服判息诉，根源就在于被告简阳市人民政府在作出行政许可时没有履行明确告知许可期限的义务，行政程序违法情形始终没有得到受案法院的指明。最高人民法院提审之后，根据案件本身情况并结合当地政府整治交通秩序、开展惠民行动的实际，在兼顾社会公共利益和个人利益的基础上作出了确认违法判决，彻底解决了久拖不决的行政争议。2“沪案3”也历经一审裁定驳回起诉、二审撤销裁定指令继续审理、一审确认违法、二审维持原判的循环，之所以最终能够化解行政争议，就在于二审法院在审理裁定上诉案件的过程中及时停止了未能产生实际效果的协调、释明活动，作出了附具充分说理的裁定，促使一审法院对被诉行政命令行为作出确认违法判决，为双方当事人后续的协调沟通奠定了基础。3这两起典型案件的处理方式，彰显了原本仅具宣告功能的确认违法判决对实质性解决行政争议同样能够发挥作用。

社会转型时期的行政任务多样复杂，积极行政的面向更为突出。“传统行政法学之所以受到批评，乃是因为它未能关注到行政任务，或将行政任务限缩在自由法治国危险预防的范围。”4伴随着给付行政的兴起，具有直接给付功能的判决类型理应获得广泛运用。2014年《行政诉讼法》分别规定了履行判决、给付判决以及变更判决和重作判决，如果法院过于谦抑，不愿作出具有明确时间和内容要求的给付类判决，就极易造成循环诉讼，“不仅决定着对原告的救济程度，而且直接影响到司法权对行政权的干预程度”5。“吉案1”到“吉案8”均为赔偿、补偿类案件，之所以久拖不决形成诉累，一方面在于案件长时间难以进入实体审理，程序空转现象十分明显；另一方面在于即便法院作出实体性判决，也仅限于一般性答复或给付内容不够明确，导致当事人频繁上诉和申诉。在“吉案7”中，原告付春林、刘长娟的合法权益明明已经遭受被告行为的实际影响，但原审法院先是作出“责令被告于判决生效后60日内履行法定职责”的判决，后又以原告无权主张赔偿为由判决驳回诉讼请求。二审法院在查清事实的基础上，秉承解决问题、不纠缠程序、减轻当事人诉累的立场，运用公平原则直接确定赔偿数额，最终作出了具有明确时间和款额要求的给付判决，从实质上化解了长达五年的行政争议。6在“吉案3”中，原告李德春的房屋已经被龙山区政府征收，后开发商参与征收补偿并与原告签订协议，龙山区征收办同时向原告出具承诺函。在开发商未按照约定给付补偿款引发争议后，受案法院没有对征收活动过程予以整体考虑，仅从形式上认定征收办不具有被告资格驳回原告起诉，导致案件争议无法进入实体审理。在原告后续提起的行政案件中，法院直接将开发商与李德春签订补偿协议的行为认定为接受龙山区政府委托作出的行为，判决龙山区政府按照补偿协议的数额限期向原告进行给付，从而有效化解了行政争议。7综观这两个案件前后各不相同的处理，法院是拘泥于形式追求“结案了事”还是尊重客观事实果断下判追求“案结事了”，已经成为衡量司法化解行政争议能力高下的重要分水岭。

(二)通过多样化的协调实质性解决行政争议

基于“公权力不得处分”的信条，1989年颁布的《行政诉讼法》并未规定法院可以对案件进行调解。在以往的行政审判实践中，法院往往通过协调化解方式动员或促使原告撤诉结案。这种方式一度导致行政案件协调和解撤诉率大幅上升，受到行政法学理论界的诟病。82014年修订后的《行政诉讼法》明确承认行政赔偿、补偿及行政裁量权案件可以调解，并将行政调解书列为与行政判决书和裁定书具有同等重要地位的法律文书。耐人寻味的是，行政审判实践中法院出具行政调解书的情形却非常少见，更多还是依赖惯常的协调化解促使原告撤诉的方式结案。在33个样本案例中，只有“最高法案1”(廉租房配租资格争议)、“沪案1”(房屋征收补偿争议)、“沪案8”(行政处罚争议)和“皖案3”(房屋征收补偿争议)以行政调解书方式结案。其中，“最高法案1”之前的一、二审判决均着眼于行政程序瑕疵问题的表面审查，分别作出确认违法和驳回诉讼请求判决，并没有针对原告真实的诉讼目的进行回应。最高人民法院提审之后，时任行政审判庭庭长亲赴当地公开主持双方当事人调解，首次依据修订后的《行政诉讼法》以行政调解书方式结案，对各地法院产生了良好的示范效应。“沪案1”一审法院在作出判决驳回诉讼请求之前，曾经组织当事人进行调解但没有成功。二审法院受理后与一审法院充分沟通、保持联动，通过优化调解方案促使双方达成协议，并以行政调解书形式赋予调解协议同等法律效力，实现了征收补偿和限购答复争议同步化解的良好效果。

通过协调化解当事人撤诉方式结案的17件样本案例，主要集中在征收、登记、裁决等行政争议与民事争议相互交织的领域。实质性解决行政争议理念的兴起，最初就与此类案件处理中普遍存在的“官了民不了”现象有关。92014年修订后的《行政诉讼法》明确规定了行政诉讼一并解决民事争议制度，承载着推进行政争议实质性化解、提高行政审判质效的使命。近年来的行政审判实践表明，一并解决民事争议制度遭受“冷遇”，法官群体的观望态度较为明显、当事人愿望也不强烈。10在这一特殊背景之下，上海、安徽、吉林三地相继公布通过协调化解行政民事争议交织案件就具有很好的示范作用。以“沪案2”“皖案1”“吉案10”的处理为例，可以看出受案法院所坚持的积极能动化解观。“沪案2”是一起消费者不服市场监管机关对其投诉举报答复案，实质上却是其在投诉举报后与商家无法达成赔偿解决方案进一步产生的争议。在一、二审法院作出驳回诉讼请求判决后，再审法院主动通过案件查询系统检索到当事人启动的民事诉讼，与受案基层法院“相互借力、上下联动”，最终通过协调化解方式达到了保护消费者合法权益、主动撤回民事案件起诉和行政再审申诉申请的三重效果。“皖案1”因土地征收批复引发，历经行政复议被驳回、起诉撤销复议决定被判决驳回诉讼请求及针对征收过程诸多行为已提起十余起行政诉讼等“空转”程序。二审法院及时了解到当事人诉讼的真实目的在于补偿安置，经过反复协调沟通，最终促使当事人之间妥善达成补偿安置协议，不仅解决了当事人最关心的利益问题，而且彻底解决了所有行政纠纷，对推进城市重大项目建设和所征土地上养老院妥善安置都起到了保障作用。“吉案10”因两处房屋产权登记引发，背后却存在复杂的婚姻家庭继承和房屋买卖关系，当事人的继承权只有通过民事诉讼才能得到实现，双方实体争议无法通过行政诉讼解决。受案法院没有机械适用法律一推了之，而是主动将民事争议纳入协调化解之中，促成双方当事人达成了庭外和解协议。上海、安徽、吉林三地这三起典型案件的成功协调化解，充分体现了人民法院在2014年《行政诉讼法》第61条一并解决民事争议条款适用上的主观能动性。

值得关注的是，“皖案7”是唯一以诉前调解方式实质性解决行政争议的案例。该案涉及行政机关退还收费问题，因所涉文件未及时为原告知悉而引发。法院收到诉状后征得起诉人同意，启动诉前调解程序，行政机关随即退还了收费，使得行政争议在诉前就获得了实质性解决。尽管行政法学理对诉前调解“损害法院中立形象”“规避司法评判”11等负面效应已有所揭示，但近年来这种通过司法与行政、社会的联动实现诉源治理的做法还是得到了很多地方的重视和推广。12在全国基层法院行政案件集中管辖改革典范的上海铁路运输法院，2017年进入诉前调解的行政纠纷有832件，化解成功率为10.8%，平均调解天数约22天。13在全国法治建设示范区的浙江，为有效推进行政争议实质性化解，三年来成立了覆盖全省三级法院和政府的行政争议调解中心网络，作为行政复议、行政诉讼制度的衔接配套机制，对进入行政复议、行政诉讼的行政争议进行分流，取得了初步成效。14人民法院在尊重起诉人意愿的基础上，对某些事实清楚、法律关系简单、争议不大的纠纷适度运用诉前调解方式，有助于节约实质性解决行政争议的司法成本。

(三)通过辅助性机制配合实质性解决行政争议

在依法裁判和协调化解的主导性路径外，司法建议、行政机关负责人出庭应诉等辅助性机制的配合使用，能够更好地促进行政争议的实质性解决。在以司法与行政良性互动为法治建设特色和亮点的上海，这两项机制在行政审判过程中得到了较为广泛的运用，“沪案1、4、9、10”使用了司法建议机制，“沪案2、5、10”使用了负责人出庭化解机制。2014年《行政诉讼法》明确规定了行政机关负责人出庭应诉制度，扩大了司法建议的适用范围，为人民法院灵活采用这些辅助性配套机制实质性解决行政争议提供了充分的法律依据。尤其是“裁判引导型”“裁判补充型”15的司法建议，在某些时候能够弥补行政裁判功能的不足。“最高检案6”作为最高人民检察院公布的首个通过行政检察监督促进行政争议实质性化解的案例，案情本身并不复杂，但一审、二审、再审法院分别通过驳回诉讼请求判决、驳回起诉裁定和驳回再审申请裁定放弃了对行政争议的实质性化解。检察机关通过举行公开听证和调查核实，最终以向乡政府现场送达检察建议的方式促成了案件的和解。如果一审法院在判决驳回诉讼请求的同时，能够向被告及时发送司法建议，直接指明其介入本案民事纠纷缺乏法律依据，或许就能够迅速达到息诉服判的效果，不至于引发后续更多的法律程序。“皖案5”是一起涉及多重法律关系的复杂行政案件，如果法院仅对被告强制拆除行为确认违法，也能够体现依法裁判和形式上保护原告合法权益的意旨，但原告权益最终的实际兑现并未可知。在对案件情况全面分析研判的基础上，法院专门向被告发出司法建议，得到了被告的积极响应，原告的工资及利息一次性拨付到位，最终使涉案纠纷得到圆满解决。在“最高法案1”中，济南市房管局局长到庭参加诉讼；在“最高法案4”中，简阳市政府副市长出庭应诉。在“皖案4”中，池州市政府还首次派副市长出庭应诉。16实践表明，行政机关负责人出庭应诉不仅对原告行使行政诉权具有仪式层面的形式价值，而且对人民法院解决行政争议具有结果层面的实质价值。2020年6月，最高人民法院以司法解释形式发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，明确规定出庭应诉的行政机关负责人“应当就实质性解决行政争议发表意见”，重塑了行政机关负责人出庭应诉作为行政争议实质性解决配套机制的功能定位。

综观上述实质性解决行政争议典型案件的司法处理模式，一个明显的发展趋势是，人民法院行政审判活动正经历由消极型司法向积极型司法、由敷衍性司法向回应性司法、由表面化审查向纵深化审查的转变。对于行政审判资源和能力相对孱弱的基层法院而言，这一行政审判模式的转型还非常艰难，但在新时代社会主要矛盾变化的背景之下，人民法院又必须能够快速适应。最高人民法院近年作出的一些裁判也在引领这一变化。作为“推进中国法治进程十大行政诉讼案例”中唯一由最高人民法院本部直接作出的再审裁定案例，“李波、张平诉山东省惠民县政府行政强制及行政赔偿案”确立了“司法推定初始被告”的特殊规则，为减轻起诉人对被告明确性的证明负担、及时启动行政争议的实质性解决提供了重要保障。17“广西壮族自治区武宣县二塘镇樟村村民委第1村民小组与广西壮族自治区武宣县人民政府行政复议案”则确立了“判决撤销改变原行政行为错误的复议决定的同时，优先判决恢复原行政行为法律效力”的特殊规则，为双被告行政案件的审理节约行政司法资源、减轻当事人诉累、促进争议实质性解决提供了指引。18最高人民法院裁判引领和高级人民法院典型案例发布的结合，有效推动了行政争议实质性解决理念的传播。

1 梁凤云：《不断迈向类型化的行政诉讼判决》，载《中国法律评论》2014年第4期。

2 有关“张道文、陶仁诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案”的具体情况，参见最高人民法院行政判决书(2016)最高法行再81号。

3 有关“叶敏丽诉上海市松江区泗泾镇人民政府确认行政行为违法案”的具体情况，参见上海市松江区人民法院行政判决书(2018)沪0117行初173号。

4 〔德〕EberhardSchmidt-Aβmann:《行政法总论作为秩序理念——行政法体系建构的基础与任务》，林明锵等译，元照出版有限公司2009年版，第169页。

5 杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第189页。

6 有关“付春林、刘长娟诉蛟河市漂河镇人民政府行政赔偿案”的具体情况，参见吉林市中级人民法院行政赔偿判决书(2018)吉02行赔终1号。

7 有关“李德春与辽源市龙山区人民政府履行房屋征收补偿法定职责案”的具体情况，参见辽源市中级人民法院行政判决书(2016)吉04行初26号。

8 有学者不无担忧地指出：“当调解而不是审判成为司法能力的表现形式，当撤诉而不是判决成为法院结案的主要方式，行政诉讼作为司法审查控制行政行为的功能将愈发孱弱。”参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第156页。

9 最高法2007年《意见》对行政与民事争议交织案件处理采行的基本原则是：如果争议的民事法律关系是行政行为合法的基础性前提性事实和主要构成要件，应当先行中止行政诉讼，等候民事诉讼的判决结果。反之，则可以行政诉讼先行。最高法2009年《意见》则要求充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。对于行政裁决和行政确认案件，可以在查清事实的基础上直接就行政主体对原民事性质的事项所作出的裁决或确认依法作出判决，以减少当事人的诉累。两相对比，后者实质性化解行政争议的要求尤为明显。“河南焦作房产案”从1993年开始，历经三十多场民事和行政诉讼，但房屋权属纠纷仍然没有解决，极大损害了行政审判权威。参见王贵松主编：《行政与民事交织的争议难题》，法律出版社2005年版。

10 参见程琥等：《新行政诉讼法疑难问题解析与实务指引》，中国法制出版社2019年版，第371—375页。

11 何海波教授认为，诉前调解的做法“有损法院的中立形象，不符合立案登记制的精神”，因而不值得提倡。参见何海波：《行政诉讼法》(第二版)，法律出版社2016年版，第508—509页。最高人民法院行政审判庭的一份调研报告指出，协调逐步从诉讼阶段扩张到诉前阶段，甚至有向社会调解转化的趋势，应当在制度上对法院规避司法评判的倾向进行有效遏制。参见最高人民法院行政审判庭调研组：《关于当前行政诉讼协调情况的调研报告》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(总第60集)，中国法制出版社2014年版，第60页。

12 例如，上海市高级人民法院2018年5月发布的《关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》第2条规定，作为诉调对接中心组成部分的行政争议多元调处中心，是行政争议协调化解的专门平台，对具备诉前协调解决条件的行政案件进行诉前协调化解；安徽省高级人民法院2018年11月发布的《关于完善行政争议实质性解决机制的意见》第2条规定，在行政案件立案前，人民法院对于可以适用调解的案件，通过诉调对接中心向行政机关提出先行化解的建议。

13 参见侯丹华、孙焕焕：《行政争议实质性解决机制实证研究——以A直辖市B法院行政案件集中管辖实践为分析样本》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(总第71集)，中国法制出版社2018年版，第199—214页。

14 参见朱新力：《深化府院联动 强化诉源治理 共同发力全面推进行政争议调解中心建设》，华东五省(市)行政争议化解府院联动座谈会会议材料，2019年，上海，第29页。

15 参见章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，载《法商研究》2011年第2期。

16 参见周瑞平：《经营便民自行车市场运行不畅 享有排他性特许经营权的公司起诉要政府赔》，载《人民法院报》2018年9月1日。

17 有关“李波、张平诉山东省惠民县政府行政强制及行政赔偿案”的具体情况，参见最高人民法院行政判决书(2018)最高法行再113号。

18 有关“广西壮族自治区武宣县二塘镇樟村村民委第1村民小组与广西壮族自治区武宣县人民政府行政复议案”的具体情况，参见最高人民法院行政判决书(2019)最高法行再26号。