第二章 行政诉讼府院互动论

一、行政诉讼府院互动理念的提出

司法权与行政权之间的关系，既是贯穿于行政诉讼活动始终的主线，也是观察行政诉讼制度走向的窗口。1989年《行政诉讼法》的颁布，开启了中国法治进程的新里程。20世纪90年代，“维护”与“监督”并举、“支持”与“制约”并重一直是人民法院行政审判工作坚持的指导思想。进入21世纪之后，社会转型滋生更多社会矛盾，发展至上强化行政主导模式，加之司法权自身地位孱弱，行政诉讼制度日益陷入“立案难、审理难、执行难”的尴尬境地，修订《行政诉讼法》在“入世”后几乎成为众口一词的摆脱行政诉讼制度困境的出路。

自2004年3月印发《关于进一步加强行政审判工作的通知》开始，最高人民法院以发布司法文件、司法解释、工作报告、召开行政审判工作会议等多种形式调整行政审判政策，走出了一条极具中国本土特色的“府院互动”1之路，在相当程度上改变了司法权与行政权之间的关系形态，对行政审判制度发展产生了深远影响。从2006年12月《关于妥善处理群体性行政案件的通知》首度使用“增进司法与行政的良性互动”一词，到最高法2007年《意见》专篇阐述“建立司法与行政良性互动机制”，再到最高法2009年《意见》专篇阐述“建立健全司法与行政的良性互动机制”，直至2014年3月“促进司法与行政良性互动”首次写入最高人民法院向全国人大所作的年度工作报告，府院互动历经十年实践探索，成为行政审判常态化机制。

2014年《行政诉讼法》的修订通过增加“解决行政争议”目的性条款、确定适用调解的行政案件范围、明确被诉行政机关负责人出庭应诉义务等方式，间接肯定了法院系统府院互动的实践成果。2014年修订的《行政诉讼法》实施以来，府院互动经由“促进行政争议实质性化解”“优化行政审判外部环境”“推进行政应诉”等话语，体现在最高人民法院的年度工作报告、行政审判工作专项报告和《五五改革纲要》之中，继续引领行政审判制度发展。2019年6月，最高人民法院第三巡回法庭在上海召开华东五省(市)行政争议化解府院联动座谈会，释放出人民法院行政审判工作继续坚持推动府院互动的强劲信号。2

就制度本质而言，行政诉讼是一种国家权力之间的结构设计。因此，良好的行政诉讼需要“诉诸司法与行政关系的调整和国家权力结构的重新构造”才能实现。3作为人民法院和行政机关在行政诉讼内外各自履职过程中的交互性活动，府院互动是植根于中国本土行政审判实践的制度创造，预示着行政诉讼领域司法权与行政权关系的嬗变和行政审判模式的转向。府院互动的产生和发展，映射出社会转型时期中国行政审判制度的艰难运行和人民法院坚持不懈的实践探索，应当成为理解中国式行政诉讼制度的一把钥匙。遗憾的是，行政法学理论界对此并未给予应有的关注。4在全面推进依法治国的进程中，作为“衡量一国法治发达程度与社会文明程度重要标尺”的行政诉讼制度，将扮演越来越重要的角色。5本章立足十几年来府院互动的实践演进，揭示其存在的法理基础和适用空间，探讨法律框架内府院互动的规范化路径，希冀更好发挥府院互动在行政审判中的积极作用。

1 “府院互动”并非规范意义上的法律概念，其意旨主要以“司法与行政良性互动”“府院联动”为名体现在各级法院和行政机关的文件、报告和媒体报道之中。与理想类型的司法权与行政权相互制约关系相比，“府院互动”一语简约生动地传递了司法权与行政权之间存在的积极协作关系，故本章采用这一词语。

2 参见余东明：《华东五省(市)行政争议化解府院联动座谈会召开 府院联动实质性化解行政争议》，载《法制日报》2019年6月10日。

3 参见杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第30页。

4 个别学者曾经撰文简略探讨过司法与行政互动的合理性、消极性及规制方式，参见顾越利：《建立司法与行政良性互动机制探讨》，载《东南学术》2010年第6期；黄先雄：《司法与行政互动之规制》，载《法学》2015年第12期。有关府院互动的法理基础、类型构造、生存空间和限度设置问题，尚需在全面梳理行政审判实践经验的基础上展开更为深入的研究。

5 参见马怀德：《行政审判体制重构与司法体制改革》，载《国家行政学院学报》2004年第1期。