第一节 社会治理相关理论资源及其启示

一、治理理论与乡村治理

治理理论是20世纪后期兴起的一种理论范式和分析方法。“自1989年世界银行关于非洲的报告中首次使用‘治理危机’（crisis in governance）一词后，治理理论如同一股强劲的风暴席卷全球”，在国内外得以广泛传播和应用。学界一般认为，英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是“控制、引导和操纵”。20世纪90年代以来，西方学者赋予治理（governance）新的内涵，对这一理论做出了许多新的界定和解释。比如，治理理论的重要代表人物之一的美国学者詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau）认为，“全球治理就是指通行于国际规制空隙间的那些制度安排，尤其是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互冲突竞争的利益之争需要调解时发挥作用的原则、规则和决策程序”。另外一位治理理论的代表人物英国学者罗伯特·罗茨（R. Rhodes）认为，治理指的是“一种新的管理过程，意味着管理的条件已经不同于以前，或是以新的方式来管理社会”。目前，关于治理的概念阐释中，全球治理委员会（Commission on Global Governance）在《我们的全球伙伴关系》（1995）的研究报告中的定义较为流行：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”国内研究治理理论的代表人物之一俞可平教授在梳理各种关于治理的定义后认为，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规范、治理机制和治理方式。”徐勇教授认为：“尽管治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义，但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值，只是我们必须将这一词汇放在中国特色的历史进程中加以考察。”总的来看，治理作为一种兴起于西方的公共事务管理理念和方式，强调公与私、国家与社会的互动合作，是对传统管理理念的超越，对于我国建设现代乡村社会治理体制具有一定的借鉴意义，其启示如下：

第一，治理理论为社会治理主体多样化发展提供了理论参考。治理理论的要旨是多元主体的合作治理，它意味着“以合作、柔性、成果和公民介入为中心，而不是发号施令”。治理是一种新的管理过程，强调公共权力的回应性和民众在社会治理中的主体性，参与治理的主体不限于政府本身，各种“公共的和私人的机构”只要获得公众认可，都可以成为社会治理参与网络中的一极。以治理理论观之，社会治理的主体不仅仅是党和政府，社会组织、市场主体和公民个体也是社会治理的重要主体，这就为社会治理主体的多样化发展及其参与网络的形成提供了理论上的参照。新时期“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”内在强调了多元主体的并存和功能定位，就这一点而言，和治理理论的要义内在相通。

第二，治理理论为多元治理主体的合作共治提供了思路借鉴。治理理论的主要特征之一是强调权力来源的多元性（包括国家权力和社会自治权）以及各类治理主体之间的协作共治。治理过程不是国家和社会的二元划分和各自管理各自的事务的分离状态，而是要求二者基于合作的共治。社会治理不仅仅是政府的管理，还包括社会的自我管理，更为重要的是政府的管理和社会的自我管理要有很好的衔接和互动，而这正是治理的要义。“由于政府组织与其他社会组织之间存在着相互的权力依赖关系，必须彼此交换资源、持续协调才能顺利实现各自的目标，最终形成了你中有我、我中有你、我离不开你、你也离不开我的参与性自主网络。”在社会治理过程中，各类社会治理主体以“平等、自愿、协商”的方式，共同参与社会治理，最终形成多元共治的组织“网络”。

第三，治理理论直接推动了乡村治理理论的兴起。20世纪90年代以来，乡村研究的学者把治理理论和中国的乡村研究结合起来，推动和形成了乡村治理理论。较早关注治理理论的教授徐勇在其早期的研究中认为，“治理是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。而要达到治理的目的，必须借助于公共权力。……无论是中国古代的‘乡绅治乡’，还是近代欧洲的城市法人团体自治，都反映了这一现象……特别是在国家与社会交接的地方，往往是国家权力和社会自治并存，在治理过程中共同发挥作用。所以，从治理的角度看，公共权力体系应该包括构架权力和社会自治权两部分。”从这一观点可以看出，治理理论和我国乡村研究已经有所结合，并进行了本土化的阐释。这一结合直接推动了乡村治理理论的兴起和发展，为中国乡村研究注入了新的理念视阈，深刻影响了中国乡村研究的进程，产生了诸多富有价值的研究成果，如，黄宗智的“第三域”概念、杜赞奇的“乡村经济人”概念、张厚安的“乡政村治”概念、徐勇的“县政、乡派、村治”主张等等，为我国现代乡村社会治理体制建设提供了一定的研究基础和思想启迪。

二、社会资本理论的兴起及启示

社会资本理论是近年来西方社会学领域兴起且影响较大的理论流派之一。“社会资本理论框架主要是由布迪厄、科尔曼和帕特南这三位著名学者建立起来的。”法国社会学家布迪厄（Pierre Bourdieu）的社会资本理论始于对“资本”概念的运用。他在《实践与反思——反思社会学导引》一书中指出，“资本是积累的（以物质化的形式或‘具体化的’、‘肉身化的’形式）劳动，当这种劳动在私人性，即排他的基础上被行动者或行动者小团体占有时，这种劳动就使得他们能够以物化的或活的劳动的形式占有社会资源。”布迪厄同时将资本划分成经济资本、社会资本和文化资本三种类型。他认为，“社会资本是实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某种持久性的网络的占有密不可分的，这一网络是大家共同熟悉的、得到公认的，而且是一种体制化关系的网络。换句话说，这一网络是同某团体的会员制相联系的，它从集体性拥有的资本的角度为每个会员提供支持，提供为他们赢得声望的凭证，而对于声望可以有各种各样的理解。”

科尔曼在关注社会行动理论的基础上，对社会资本做了较为系统的分析。“1988年科尔曼首次在《美国社会学杂志》发表了题为《社会资本在人力资本创造中的作用》一文，对社会资本作了初步论述，后在其所著《社会理论的基础》一书中，他对社会资本理论作了较为系统的阐述。”科尔曼认为，“社会资本的定义由其功能而来，它不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体。其共同特征主要有两个，它们由构成社会结构的各种要素组成，而且为在社会结构中个体的某些行动提供便利。和其他形式的资本一样，社会资本是生产性的，是否拥有社会资本，决定了人们是否可能实现某些既定目标……与其他形式的资本不同，社会资本存在于人际关系的结构之中，它既不依附于独立的个人，也不存在于物质生产过程之中。”科尔曼的这一阐释显然是从社会资本的功能角度出发的，为我们认识社会资本的本质提供了参考。从这个意义上说，“所谓社会资本，就是个人拥有的、表现为社会结构资源的资本财产。它们由那些构成社会结构的要素组成，主要存在于人际关系和结构之中，并为结构内部的‘某种行动提供便利’。”

帕特南的社会资本理论对中国的影响较大。他在《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》一书中指出，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”“像其他形式的资本一样，社会资本也是生产性的，它使得某些目标的实现成为可能，而在缺乏这些社会资本的情况下，上述目标就无法实现……例如，一个团体，如果其成员是可以信赖的，并且成员之间存在着广泛的互信，那么，它将能够比缺乏这些资本的相应团体取得更大的成就”。帕特南的相关研究对布迪厄、科尔曼等人的社会资本理论有所拓展。除了上述三位学者之外，弗朗西斯·福山、麦克·格兰诺维特、林南等人都对社会资本理论有过较为深入的研究和进一步扩展。

综观社会资本理论的形成和演进过程，我们会发现社会资本理论在社会学理论中的基础地位及其与社会治理的内在关联。无论布迪厄的“体制化关系的网络”、科尔曼社会资本的功能定位还是帕特南的“信任、规范以及网络”，都是社会有效治理和社会良性运行的重要依托。这种内在关联，为认识和推进现代乡村社会治理体制建设提供了思想启迪。

首先，社会资本是乡村社会良性运行的重要依托。“在一个继承了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现，这些社会资本包括互惠的规范和公民参与的网络……社会资本促进了自发的合作。”如果缺乏必要的社会资本作为支撑的话，社会主体之间的合作就很难实现，社会的运行效度就会受到影响。诸如社会共识、人际信任、制度规范等社会资本的培育和积聚是社会系统得以良性运转的基本依托。众所周知，中国传统社会的“差序格局”使得“中国社会资本主要镶嵌在以家庭或家族为单位的小规模、高同质性的网络结构内部，这在很大程度上决定了其内部成员对公共精神关注的狭隘视野”。这种“差序格局”的历史传统曾经发挥了积极作用，促进了传统乡村社会的自我维系和自我治理，但随着现代乡村社会治理的推进，这一传统也一定程度地制约了现代合作共治精神的培育和法治观念的生长。因此，在加强和创新社会治理的进程中，实现传统社会资本的“创造性转换”和“创造性发展”就显得至关重要。当然，社会资本的建构具有较强的渐进性特征，我们要以包容创新的态度看待社会资本在社会运行中的功能作用，尤其是要重视非正式制度在社会系统运行中的绵延作用，充分挖掘社会资本存量并使之与时代发展相适应。比如，孝道文化、面子亲情、邻里互助等伦理元素都有待进一步激活，并使其在公共精神的培育、公众参与网络的形成、社会组织作用的有效发挥、社会秩序的规则系统供给等方面发挥重要的“润滑剂”作用。

其次，社会资本培育与治理体制建构互为支撑。以社会资本理论审视当前的乡村社会治理体制运行现状，多元主体之间的运行张力、“村权”失控、规则治理难题、公权力的“塔西佗困境”等问题的存在与乡村社会资本流失某种程度上来说是互为因果的。在传统和现代之间，如何建构适宜现代社会资本生长的体制环境，是培育乡村社会资本的关键所在。正如英国学者戴维·赫尔德所言：“在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活过程的真正控制……并在有机会的时候参与国家范围的决策。‘公’与‘私’之间的联系由此得到较好的理解。”现代乡村社会治理体制的建立健全和农民参与网络的完善可以为现代社会资本的培育提供必要的体制支撑。通过多主体之间的互动合作，更容易建立起彼此的信任关联，可以为现代社会资本培育提供条件和土壤；而通过协同以及参与培育起来的信任关系又可以促进国家与社会、民众与组织以及农民个体之间的良性互动，这是社会治理体制良性运转的必要前提。因此，只有加快建构“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的乡村社会治理体制，社会资本的培育才能够具有适宜的现代体制环境；也只有社会资本的积聚，乡村社会才可能有足够的内源性力量来推动自身的发展，进而实现国家与乡村社会良性互动的理想预期。

三、协商民主理论及其价值意义

从西方语境来看，协商民主是继竞争性民主理论之后的一种新型政治理论。自美国政治学者约瑟夫·毕塞特20世纪80年代首次提出协商民主这一概念以来，这一理论便在全球范围内得到迅速传播和广泛认同。协商民主的实质，是要通过公共协商和对话实现和扩大公民有序的政治参与，克服代议民主存在的不足。协商民主首先是一种政治理论，并自然延伸到社会治理领域，协商民主的社会治理理念强调社会治理主体的多元互动性，社会治理过程的公开性、程序性和参与的平等性。党的十九大对社会主义协商民主进一步做出了强调，报告指出要“推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”这无疑为现代乡村社会治理体制建设提供了重要的理论指引。如何按照这一要求，在现代乡村社会治理体制建设中加以落实和推进，是我们面临的时代课题与战略任务。

一般来说，“协商民主就是基于人民主权原则和多数原则的现代民主体制，其中，自由平等的公民，以公共利益为共同的价值诉求，通过理性的公共协商，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。”而现代乡村社会治理体制建设是通过改变传统乡村社会治理主体要素（主要包括基层党组织、乡镇政府、村社自治组织、乡村社会组织、民众个体等）的组合形态和运作方式，以达到社会治理多元主体共同参与、合作共治的一种新的社会治理模式和社会治理状态。因此，协商民主和现代乡村社会治理体制建设的基本理念是契合的，“协商民主是一种基于理性、自由、平等的公民个体通过对社会公共事务的参与、对话、讨论而达成最大限度‘重叠共识’的治理形式。而公众参与社会公共事务的治理则是社会管理的关节点。协商民主与社会管理有着共同的价值旨趣和话语平台，存在着相得益彰的共生关系”。

首先，协商民主是现代乡村社会治理体制建设的重要理论资源。“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式”，是实现现代乡村社会治理体制建设的重要理论资源。协商的前提是各个社会治理主体之间的平等参与和基于各自功能定位的对话，通过公共协商可以达成社会治理主体之间的无缝对接和协作共治。第一，协商民主可以为完善党和政府的管理方式提供平台。通过多元社会治理主体之间的公共协商和对话交流，能充分显示公民的真实偏好和实际需要，在协商过程中不断修正和完善党和政府掌握的原始信息，使党和政府在社会政策制定中更好地集中民智和吸纳民意，克服单一社会治理主体的“有限理性”和价值偏好。第二，通过公共协商可以增进乡村社会治理过程中的社会协同和公众参与。“协商允许个人或团体从其他人从未考虑或想到的立场、境遇、优势等方面向他们表达如何看待这件事”，民众和社会组织通过协商的方式表达自己的意愿进而影响党和政府的管理过程，会使社会治理过程更加科学合理、集思广益，进而达到较大程度促进社会公益的效果。同时，这种协同和参与有着巨大的动力和必然的约束，使国家的社会治理行为置于公众的监督之下，可以有效规制公权力的履行。第三，协商民主可以提升社会治理的“合法性”。由于协商民主本身体现程序正义，维护了民众的参与权与知情权，协调了不同的利益冲突，体现了公共理性，有利于促进社会治理主体之间的理解、信任和协作，这无疑会增加社会治理的“合法性”，最终促使乡村社会治理过程的规范运行。

需要强调指出的是，协商民主作为一种新型政治理论尽管兴起于西方，但社会主义协商民主的开创和发展并非西方协商民主引入的直接结果，而是基于我国深刻历史渊源、实践基础和文化根基上“内源性发展”的重要理论成果，是中国共产党组织动员社会、实践民主价值、建构现代民主治理体系实践探索的历史延展。协商民主在现代乡村治理中的运用具有理论参照和实践经验的双重依托，考察协商民主与乡村治理的内在关联及其契合路径具有重要意义。

其次，协商民主为现代乡村治理体制建设提供了技术路线选择。协商民主不仅是一种治理理念，同时也是一种重要的治理方法论，其蕴含的现代治理技术可以为现代乡村治理体制建设提供一定的技术和方法支撑。协商民主强调多元主体力量的协同发展，戴维·赫尔德指出，“在今天，民主要想繁荣，就必须被重新看作一个双重的现象：一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉到市民社会的重新构建。只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才能得以确定——所谓双重民主化即是国家与市民社会互相依赖着进行的转型。”近年来，协商民主的广泛推进，为乡村社会治理体制改革提供了多样化的方案选择。比如，成都市始于2008年的村民议事会的制度创新，为村民参与公共事务治理提供了公共协商和对话的平台，在救灾物资发放、土地确权、公共服务资金使用、争议问题解决等方面发挥了积极的功效；河南邓州的“四议两公开”工作法使基层党组织、村民自治组织和村民个体实现了权力重构与合作治理；发源于浙江温岭的民主恳谈会，使群众获得了充分表达意见和诉求的渠道和平台，协商民主理念得以落实和深入推进，“恳谈会实质上是一种公共论坛，其中的讨论以公共利益为导向”“其运作过程实际上就是村庄场域内各权力主体之间按照民主的‘游戏规则’博弈和妥协的过程。”总之，“公众参与成为协商民主与社会管理创新的基本话语”，而现代乡村社会治理体制建设“是实现这种理论契合的实践平台，并赋予了这种契合更广泛的价值共识”。现代乡村社会治理体制建设涉及党的领导方式的改善以及全面领导权的实现、乡镇政府职能的转变、社会组织的有效协同、群众的广泛参与和社会治理过程的法治化运行等。而协商民主从理念和技术上为这些问题的解答和关系的处理提供了一定的思路和方法论启示，对乡村社会治理体制的建构具有现实意义。

最后，协商民主是实现“国家—社会”良性互动的重要途径和保障。现代乡村社会治理体制建设的内在要求，是国家与乡村社会的良性互动与协作共治，而要实现这一点，就需要找到可行的途径和着力点。在“乡政村治”的体制运行中，乡镇政府管理和村民自治之间的有效衔接与良性互动，既离不开基层政权层面民主协商机制的构建，也离不开基层社会自治中协商民主元素的生长。协商民主在乡村治理实践中的深度发展可以为国家与乡村社会互动提供必要的对接机制，进而实现国家与乡村社会的合作双赢，这无疑是现代乡村治理中较为可行的模式选择。因为，互动模式的实现，“不仅要基于多方行为主体对这一问题重要性的共识和实现途径的认知，也有赖于农村民间组织与村民自治自身秩序的发展完善，还有赖于国家对农村社会建设的政策支持以及遇到困境和冲突时所表现出的理性、宽容、协商、合作的市民社会精神。”从这个意义上来说，协商民主之于现代乡村社会治理体制建设的价值意义，正在于通过公共协商和对话实现政党、基层政权与乡村社会的良性互动，即政党与乡村社会的有机融合、基层政府管理的开放性和包容性以及乡村社会自组织治理能力的提升。协商民主一方面可以保证党和政府主导作用的发挥；另一方面，可以为现代社会的生成提供空间，通过协商培育民众的理性精神和参与能力，进而促进新时期国家与乡村社会的良性互动。