第二章 文献综述

第一节 农民工社会保障文献述评

国内关于农民工社会保障的研究，大体可以分为两个部分：一是建立农民工社会保障体系的必要性研究，二是农民工社会保障体系的建构模式和路径研究。

一 农民工社会保障必要性研究

就建立农民工社会保障体系的必要性，已有研究从来都是持肯定态度，只是关注点各有侧重。

建立农民工社会保障首先是公民平等权利的客观要求。从英国社会学家马歇尔（T. H. Marshall）开始，社会保障权被视为一项普遍的公民权，建立现代社会保障的直接目的，就是为了确保满足和实现这些一项一项被载入法律法规而获得确认的公民社会权利。作为公民的一项基本权利，农民工的社会保障权还得到了《世界人权宣言》及《经济、社会和文化权利国际公约》等国际条约的确认。《世界人权宣言》第二十二条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。”各国宪法具体条文对此也有明确规定。对于个体而言，应得权利的存在是无条件的。它们既不取决于出身和社会地位，也不取决于某些特定的行为举止方式。也就是说，社会保障权是每一个公民都应当平等享有的基本权利，它是一视同仁的。不管是“城里人”还是“乡下人”，都应当在陷入贫困时，得到社会救济，以维持最低生活水平和基本的人格尊严；在面临社会风险造成的收入下降时，获得社会保险金，以维持基本的生活；同时，平等地享受公共资源和社会福利服务，不断提高福利水平。郑功成在其《农民工的权益与社会保障》一文中提出，不能以各种理由来否定农民工的社会保障权益。

曹绪红、谢建社认为，应从发展权视角下确立发展共享理念，合理确定农民工的法定保障项目。顾永红等对农民工面临的社会风险和抗风险能力进行了评估，然后提出应将农民工抗风险机制收敛于社会保障制度之中。从经济社会发展与农民工社会保障关系角度来进行论证其必要性的从来不乏其人。冯子标、郭金丰、詹玲、张立玮分别从工业化发展、城市化推进、农村经济发展、社会稳定和谐、社会转型等角度对建立农民工社会保障制度的必要性做了充分论述。夏丽霞、高君针对新生代农民工权益诉求的特征，提出加快建立健全符合农民工需求的社会保障体系。

如果说这些研究都是对农民工在30年时间里所做贡献和出现的问题进行的宽泛意义上的思考的话，那么从农民工市民化视角则更能说明建立农民工社会保障制度不仅必要，而且正当其时。

二 农民工适用社会保障模式分析

在当前中国城乡二元社会保障体制下，政府部门和学术界对将农民工纳入社会保障体系的紧迫性的认识高度一致，认为应该加快建设，刻不容缓。但是，对于建立什么样的社会保障模式能够有效地推动农民工市民化却未能形成一致认识。分歧尽管不小，但也在实际上表达了对农民工参加社会保障的不同思考，有助于我们厘清农民工市民化过程所需的社会保障支持。

第一，将农民工纳入城镇社会保障体系。张启春提出，农民工作为城市化进程中的一支队伍，他们进城务工也符合社会历史发展的客观趋势，为其建立社会保障制度应一步到位，直接纳入城市社会保障体系。这一方面利于建立统一的劳动力市场，推进工业化、城市化发展；另一方面也利于减轻城镇社会保障的压力，促进城乡社会保障体系的有机衔接。许多省份就是以城市社会保障制度为基础，制定相应办法，直接将农民工纳入城镇社会保障体系，这是对“城乡为界”的一大突破，符合构建城乡一体化社会保障体系长远目标的要求。但是，它也没有处理好促进农民工市民化问题。因为该模式提供的社会保障项目及缴费能力要求与城市居民很接近，对相对于城市职工普遍收入较低的农民工而言，缴费标准仍然较高，农民工负担过重；实行统账结合，又和农民工的高流动性形成矛盾，绝大多数农民工连续缴费达不到城市职工缴费15年的年限规定，只能选择退保。而退保只退个人缴费部分，企业为农民工缴纳的部分不退。只有在城市定居才能获得社会统筹部分的社会保障权益，但多数农民工是拿不到的。这种模式适合市民化程度较高、流动性较低的农民工，而不适合流动性较大、在城市定居的可能性较小的农民工。将农民工直接纳入城镇体系，却没有户籍制度的配合，对农民工市民化实际意义不大。这主要是和户籍制度紧密结合的社会救助和社会福利并没有向他们放开。由于二元户籍制度引致的许多现行制度已固化多年，一些隐性的福利差异也不是在短时间内就可以改变的。因此，仅仅在形式上实现农民工社会保障是不充分的。

第二，建立独立的农民工社会保障体系。这是专为农民工量身定做的一种保障模式，代表了农民工社会保障的第三条道路——既不同于城市，也不同于农村。建立独立的农民工社会保障体系主要是基于这样的思考：鼓励农民工参保虽然重要，但更重要的是考虑农民工的特征和需求，建立独立的农民工社会保障体系，这样才能提供有效的权益保障。该模式最适合流动性较大、在城市定居可能性较小的农民工。因为该模式同城市社会保障制度保持了相对独立性，费率水平较低，并且农民工缴费形成的社会保险权益能全部随农民工流动，基本符合农民工的特点。但是，这种模式对那些市民化程度较高、流动性较低的工资劳动者型的农民工来说，缺乏使他们转变为市民的机制，适应不了其市民化的需要。相对独立型社会保障模式还会带来基金分散管理等问题，既不利于整个社会保障体系内基金的完整性，也不利于将来与城市社会保障制度接轨。这种模式仍在一定程度上体现了城市的“本位主义”，不能从根本上解决农民工社会保障的问题，社会保障的二元制度无法适应农民工市民化的新情况。

第三，将农民工纳入农村社会保障体系。农民工就业最突出的特征是流动性强，农民工的流动性明显高于城市劳动者，且数倍于发达国家。在全国社会保障统筹发展格局还没有确立的背景下，在农民工收入水平明显低于城镇居民收入水平的现实条件下，无论是将农民工纳入城镇社会保障体系，还是建立单独的农民工社会保障体系，都存在不少的问题。但是，尽快为农民工提供有效的社会保障却非常重要。提升农村社会保障对农民工的保障能力就成为当务之急，这一观点得到杨立雄等学者的支持。

各种模式都有其适应的一面，在农民工市民化过程中也有其短板。且不说政策设计的出发点是怎样的，单就政策的对象是农民工来看，就足以消解政策的实践效果。尽管有着共同的身份——农民工，但农民工内部的分化还是很大的。既有拥有一定生产资料的私营企业主、个体工商户，也有靠出卖劳动获取工资的打工者；即便是打工者，也有白领和蓝领之分。因此，构建农民工社会保障体系不能忽视该群体的复杂性。农民工的社会保障应该是多元化的，农民工的社会保障制度建设应该坚持分层分类的方法，先按分类渐进的方式来推动农民工的养老保险，再按普遍性原则优先推进农民工工伤保险，最后建立农民工疾病医疗尤其是大病保障机制和特殊救助机制。